| 中華環(huán)保聯(lián)合會法律中心副主任、督察訴訟部部長馬勇——環(huán)境法治：維護公眾權(quán)益之基石
我們中華聯(lián)合會從2005年成立，從成立之初我們就設(shè)立專門的機構(gòu)叫環(huán)境法律服務(wù)中心，我們這個環(huán)境法律服務(wù)中心是國內(nèi)唯一一家具有官方背景的機構(gòu)。對受到污染侵害的老百姓提供法律援助，除了這個業(yè)務(wù)之外，最近這幾年尤其是從09年開始，我們在一些地方通過環(huán)境公益訴訟的方式來推動我們國家的環(huán)境保護工作，也是取得了一些成果。在日常的過程當(dāng)中，我們能夠日常的接觸到一些環(huán)境糾紛，以及老百姓對我們的投訴，因為我們有接受全國各地的熱線投訴電話。我最近和中央組織辦一塊到下面幾個省專門做了一個專題，環(huán)保領(lǐng)域矛盾糾紛的專題，有一些思考和大家進行一些探討。
從目前的現(xiàn)實狀況、存在的問題、呈現(xiàn)的分析，最終提出一個對策建議。那么從現(xiàn)在目前的狀況來看，我們當(dāng)前的環(huán)保領(lǐng)域的環(huán)境矛盾和糾紛主要存在這么幾個特點，首先糾紛的總量大、增量大。從我們環(huán)保部統(tǒng)計的數(shù)據(jù)來看，現(xiàn)在我們年均的環(huán)境信訪量是74萬余件，年均增長30%，在我們所有的信訪總量當(dāng)中排行第五。雖然說排行第五，但是從總體來講，其他的投訴是呈一個平穩(wěn)甚至下降的趨勢，而現(xiàn)在環(huán)境的信訪呈一個急劇上升的態(tài)勢，所以增長的勢頭不容小覷。糾紛的涉眾性很突出，行為趨向激烈。這些影響的人群在維護自身環(huán)境權(quán)益的時候，極容易達成一致性的意見，如果在維權(quán)的過程當(dāng)中，因為長期污染問題得不到解決，甚至中間出現(xiàn)一些意外的情況，極有可能使得維權(quán)的這些公眾情緒產(chǎn)生激動，進而影響成一個群體性事件。尤其從去年2012年我們先后發(fā)生了好幾次群體性事件來看，現(xiàn)在確實是形勢非常嚴(yán)峻。
我們大家可以從圖片中看到，這些都是我們?nèi)ツ昴酥两衲臧l(fā)生的一些環(huán)境群體性事件的圖片。我們有一個統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從96年開始，我們環(huán)境群體性事件年均增量是29%，大家算一下，從96年到現(xiàn)在，年均增量29%，這個勢頭是很可怕的。那么2005年到2011年，環(huán)保部直接接報處置的事件一共是927起，其中重特大事件是72起，這些都是群體性事件的例子。
大家可以看到，我們一些群體性事件的發(fā)生在當(dāng)?shù)匾l(fā)強烈的、激烈的沖突，甚至一些政府機關(guān)被圍堵，出現(xiàn)這種暴力沖擊政府的現(xiàn)象。應(yīng)該說環(huán)境污染問題已經(jīng)不單純是簡單的技術(shù)性方面的問題了，而是一個復(fù)雜的、社會性的問題，已經(jīng)影響到局部社會的穩(wěn)定了。
第三是重點行業(yè)或者企業(yè)矛盾糾紛比較突出。在我們過去的經(jīng)濟發(fā)展模式當(dāng)中，我們是計劃經(jīng)濟，那么在計劃經(jīng)濟時代，我們很多的經(jīng)濟主體主要是國有企業(yè)，包括我們的一些化工、印染、水泥、鋼鐵等等很多都是國企，后來因為改制變成了民營企業(yè)。但是因為歷史上遺留的問題，當(dāng)時在設(shè)置廠區(qū)、建設(shè)這個項目的時候，在選址的方面，從環(huán)境保護角度來看關(guān)注的不多，所以很多的企業(yè)跟老百姓之間的距離，我們的專業(yè)名詞叫衛(wèi)生防護距離，幾乎為零，我后面會講到，甚至很多的老百姓被廠圍起來。那么這個樣子的話，環(huán)境糾紛自然少不了。
第四是部分行業(yè)新建項目成為環(huán)境糾紛產(chǎn)生的火點。那么近年來隨著公眾環(huán)境意識的提升，老百姓對PX項目、垃圾焚燒發(fā)電項目，一些涉重金屬的項目，比如說重金屬鉛，鉛污染有可能造成小兒血鉛超標(biāo)，進而影響孩子的智力，還有輸變電等項目工程。往往這類項目在建設(shè)之初，甚至在完成了整個環(huán)評開始建設(shè)的時候，老百姓就極力的去反對。在這個過程中因為征地、拆遷還有其他的一些矛盾，往往醞釀成為群體性事件。我們?nèi)ツ昕吹降乃拇ㄊ糙@個事件，這是非常典型的一個群體性沖突。我們今年年初到現(xiàn)在還沒有劃上句號的昆明的PX事件，還有其他的類似PX事件。大家現(xiàn)在談到PX感覺就像是洪水猛獸，都接受不了。另外垃圾發(fā)電廠，還有一些輸變電項目，這些都是引發(fā)群體性事件的火點。
第五個特征，地域分布相對集中。環(huán)保糾紛發(fā)生多半在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，大家也可以理解，因為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟活動比較頻繁、經(jīng)濟比較活躍，自然而然產(chǎn)生污染的可能性很大。那么從地區(qū)的差異來講，東中西呈一個梯度遞減的趨勢。以上就是我們目前環(huán)保領(lǐng)域污染糾紛的一個現(xiàn)狀。
那么為什么會產(chǎn)生這些我們現(xiàn)狀當(dāng)中所說的這些問題呢？我覺得主要有這三個方面的判斷。第一個，我們環(huán)境保護工作統(tǒng)籌不夠，為什么講統(tǒng)籌不夠呢？我覺得反映在三個方面：首先第一個就是全國性的產(chǎn)業(yè)布局沒有統(tǒng)籌，我們基本上各省都是以各自為主來發(fā)展各自的產(chǎn)業(yè)，有時候一哄而上，尤其是我們在之前金融危機的時候，4萬個億的上馬，導(dǎo)致各地重復(fù)上一些項目，包括我們現(xiàn)在的光伏產(chǎn)業(yè)，我們的水泥、我們的鋼鐵產(chǎn)業(yè)，我們的一些多晶硅的產(chǎn)業(yè)等等都是突擊上，沒有一個明確的、長遠的、科學(xué)的規(guī)劃。我們長江流域該上什么產(chǎn)業(yè)，我們黃河流域該上什么產(chǎn)業(yè)，整個沒有規(guī)劃，所以導(dǎo)致各地重復(fù)上馬。你像現(xiàn)在我們河北地區(qū)光是鋼鐵產(chǎn)能是嚴(yán)重過剩，所以大家都講北京的霧霾天氣跟河北有很大的關(guān)系，這也不能不說，這是一個現(xiàn)實，河北的鋼鐵產(chǎn)能很大的。所以這個缺乏統(tǒng)籌布局，那么就導(dǎo)致各地都會出現(xiàn)或多或少的污染問題。
第二是城鄉(xiāng)規(guī)劃布局不合理。之前我們環(huán)境保護的主要工作重點是集中于我們的城市，包括城市的經(jīng)濟發(fā)展、城市工業(yè)的發(fā)展，后來城市經(jīng)濟發(fā)展總量上去了，大家對生活環(huán)境的要求、質(zhì)量的要求越來越高，所以我們很多的污染轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村去了，這就涉及到城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的一個問題。我們原本認(rèn)為鄉(xiāng)村是我們的后花園，但是現(xiàn)在鄉(xiāng)村成了我們藏污納垢的地方，一些污染企業(yè)、甚至一些工業(yè)園區(qū)因為農(nóng)村用地便宜，所以它集中到農(nóng)村地區(qū)，就產(chǎn)生新一輪的污染。
(二)這是我重點會講到的一個，就是環(huán)保法治不給力。這個環(huán)節(jié)我重點從立法、執(zhí)法和司法這三個方面和大家做一個探討。首先審視我們的整個環(huán)保立法或者整個環(huán)境保護的狀況，我們往往講環(huán)境執(zhí)法不行，但是30多年的經(jīng)濟高速發(fā)展，30多年的行政的執(zhí)法，不能說我們沒有做工作，我們要反思，難道僅僅是行政執(zhí)法方面出問題了嗎？環(huán)境立法就沒有任何問題嗎？我覺得不可以這樣講。應(yīng)該說我們環(huán)保立法中存在著很多的環(huán)保問題，很多的環(huán)保立法太過于原則、太過于籠統(tǒng)，甚至于很多的法律之間相抵觸。我們之前地方政府經(jīng)常說一句話，地方政府對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，感覺很給力，但是負(fù)什么責(zé)？怎么負(fù)責(zé)？不負(fù)責(zé)任應(yīng)該怎么樣呢？沒有任何規(guī)定。所以說白了，這條可有可無，所以我們正在修改的這個環(huán)保法，當(dāng)然在這方面在做改動。我們的環(huán)評法，一個建設(shè)項目上馬，它沒有辦環(huán)評，先上車后買票。沒有辦環(huán)評的處罰是停止建設(shè)，限期補辦環(huán)評，這補辦的話，基本上沒有不成功的。所以就導(dǎo)致我們的環(huán)評法成為一個實實在在的軟法、豆腐法。所以立法方面存在著很多的問題，包括我們環(huán)保部門的責(zé)任不清。
在水污染防治方面，不光是環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管，我們的水利、農(nóng)業(yè)、港務(wù)、漁政等等都賦予監(jiān)管的責(zé)任，但是真正出事的時候，所以底下基層環(huán)保部門的工作人員很叫冤屈，唯一追究責(zé)任的是環(huán)保部門，這樣的態(tài)勢我覺得不能持續(xù)的。
環(huán)保行政執(zhí)法疲軟，這是不可忽視的問題。我覺得有自身的原因，也有客觀的原因。主觀的原因是我們執(zhí)法隊伍水平有待于加強，所以我們今年甚至出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)上廣為流傳的紅豆局長，他說河里流的紅色的水是達標(biāo)的水。所以我們整個的管理體制歸集各級地方。我們甚至在安徽的有環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)去帶領(lǐng)執(zhí)法人員對污染企業(yè)進行執(zhí)法的過程當(dāng)中，因為比較頻繁的執(zhí)法嚴(yán)重影響了企業(yè)的正常秩序，所以被當(dāng)?shù)卣偷孛饴�，在這個情況下他行政執(zhí)法怎么能談到像鋼鐵一樣堅硬呢？
司法保護環(huán)境力度不足。我會從民事、行政和刑事三個方面來進行探討。
第一個我們當(dāng)前的環(huán)保的民事訴訟難以得到支持，這樣變相的縱容了企業(yè)的違法。涉及到我們每個公民的，自己的切身利益受到損害的，環(huán)境污染賠償之處有很多方面的困難和障礙。比如說公眾不愿意訴、不敢訴、不能訴的現(xiàn)象比較普遍。喝著這樣的水，自己這樣的林木被毀壞，森林成這個樣子，然后水體這個樣子，自己養(yǎng)的魚都死了，他不可以去維權(quán)，因為他知道成本太高。另外地方保護主義很厲害，環(huán)境訴訟類案件立案非常之難。我們國家有一個省專門出臺了關(guān)于新類型，敏感、疑難案件受理意見。
再有因為環(huán)保案件的技術(shù)性非常強，證據(jù)保存、保護非常困難，對于普通老百姓講非常困難，還有損害鑒定的問題，那么我們在對受康菲污染而導(dǎo)致財產(chǎn)嚴(yán)重受損的河北樂亭漁民，要求康菲公司停止侵權(quán)，很多人都已經(jīng)傾家蕩產(chǎn)，因為他們都是借債來做養(yǎng)殖的，你讓他們拿大筆費用去做鑒定是不好的，所以他們做環(huán)境維權(quán)非常之難。所以司法渠道解決環(huán)境糾紛不足1%。
我們現(xiàn)在出現(xiàn)了信訪不信法，不鬧不解決、小鬧、小解決，大鬧大解決。涉及到公益訴訟，我們的民事訴訟法2012年8月份，正式通過了關(guān)于公益訴訟的條款，今年正式開始實施。實施之后，我們中華環(huán)保聯(lián)合會從年初到現(xiàn)在一共進行了七起的環(huán)境公益訴訟，無一例外，全軍覆沒。我們認(rèn)為民事訴訟法應(yīng)該規(guī)定的很詳細(xì)了，所謂司法解釋，這個時候法官應(yīng)該針對受理作出一個正確判斷，但是我們七期公益訴訟全部被駁回。我們在海南提出的公益訴訟是在環(huán)保法庭，他們先立案，立案之后一個月，出一個裁定駁回，駁回的理由是這樣的，它說民事訴訟法當(dāng)中規(guī)定，原文是這樣的，一個是把文章寫錯字了，再一個篡改了民事訴訟的原文，比如法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以依法提起公益訴訟，它篡改了"法律規(guī)定的有關(guān)機關(guān)和有關(guān)組織"看似好像是筆誤，其實不是，后面它對這個"有關(guān)"進行了詳細(xì)論述，把有關(guān)機關(guān)和有關(guān)組織等，因為他們是并列關(guān)系，當(dāng)然會受到法律規(guī)定的約束。所以有關(guān)組織必須要在法律規(guī)定當(dāng)中作出表述。所以中華環(huán)保聯(lián)合會不是一個適合的原告，我們在沒有這條法律的時候，在2013年之前，我們完成了8起環(huán)境公益訴訟，全部取得了訴訟。這是刑事方面。
行政方面民告官非常之難，難受理、難申訴，所以很多環(huán)境治理得不到有效監(jiān)督。其實我們的很多環(huán)境污染的行為都是有我們的行政部門不作為或者亂作為造成的。
第三，刑事法律對環(huán)境犯罪的懲治力度不夠，我們6月18號兩高出臺司法解釋，6月19號正式實施，確實也是現(xiàn)在懸在污染者頭上的一把利劍。在今年7月8號，公安部公布的四大案件當(dāng)中，就包括我們中華環(huán)保聯(lián)合會做出的一起案件，這起案件依法逮捕了20個人因為環(huán)境污染，會追究到一些監(jiān)管者的責(zé)任，這個我們也有具體的案例。再有就是我們當(dāng)前一些領(lǐng)導(dǎo)干部不正確的政績觀。
那么這么多的問題分析，我們?nèi)绾稳?yīng)對呢？第一個就是從源頭上來預(yù)防，包括我們統(tǒng)籌我們的工業(yè)布局還有城鄉(xiāng)規(guī)劃，第二推進我們的環(huán)境法治，包括我們的立法、執(zhí)法、司法三個方面都要加強，同時要積極發(fā)揮社會力量，包括社會組織參與到環(huán)保糾紛的調(diào)解和解決之中，用大調(diào)解的方式促進一些環(huán)保糾紛的解決。第三就是建立科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)干部的績效考核體系，我們看到我們國家是一個行政非常強勢的現(xiàn)狀，如果不去影響、不去約束這些政府領(lǐng)導(dǎo)的想法和意識的話，我們的環(huán)保是做不起來的。我們要做一個約束程度高、可塑造性強的綠色陣地的考核體系，以上匯報請大家批評指正，謝謝。
本人摘自新浪網(wǎng)
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